Il Presidente della Camera dei deputati Gianfranco Fini
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Interventi e discorsi
Interventi e discorsi del Presidente della Camera
24/06/2008
Presentazione della relazione annuale dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato
Autorità, Signore, Signori!
In Italia, coloro che si interrogano sul funzionamento del sistema politico-istituzionale da tempo hanno avviato una generale riflessione sul ruolo delle autorità amministrative indipendenti nel quadro di una valutazione complessiva dell'efficienza della pubblica amministrazione e dei suoi costi.
La loro espansione nel nostro ordinamento è avvenuta in modo rapido, attraverso il ricorso ad una disciplina eterogenea, soprattutto a partire dagli inizi degli anni '90. In realtà, alcuni organismi autonomi erano già presenti nel panorama istituzionale (la Consob dal 1974, il Garante per la radiodiffusione e l'editoria dal 1981, l'Isvap dal 1982), ma è soltanto con gli anni '90 che il fenomeno assume quella ampiezza di dimensioni da cui originano le rilevanti funzioni attribuite alla loro competenza.
Due sono i fattori principali che hanno determinato la nascita e lo sviluppo del fenomeno delle autorità amministrative indipendenti: uno esterno ed uno interno. Quello esterno è dovuto all'attivismo comunitario nel settore economico che modifica, in modo radicale, la nostra "Costituzione economica" ed opera una revisione sostanziale delle tradizionali formule organizzative dello Stato. Quello interno è consistito, invece, nella debolezza del sistema politico italiano che, nel corso degli anni '90, ha indotto le compagini governative del tempo a delegare a strutture estranee all'amministrazione statale importanti funzioni che, in precedenza, appartenevano a quest'ultima. Si è voluto, così, garantire una loro gestione "neutrale" che vuol dire qualcosa di più e di diverso rispetto ai concetti di "imparzialità" e di "buon andamento" cui tutti i pubblici uffici, ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione, sono tenuti.
La circostanza che l'Italia sia uscita dall'emergenza politica di quegli anni non significa affatto che l'esperienza delle autorità amministrative indipendenti sia da ritenersi superata o che, necessariamente, debba essere ridimensionata. Anzi, il ruolo di regolamentazione e di protezione esercitato da questi organismi è cresciuto progressivamente nel tempo e si è caratterizzato per il fatto di perseguire non tanto interessi pubblici di natura amministrativa, quanto per il fatto di tutelare imparzialmente gli interessi collettivi coinvolti in settori socialmente rilevanti, interessi sottratti ad una dipendenza di tipo gerarchico dall'esecutivo.
La creazione di autorità amministrative indipendenti appare, quindi, corrispondere, dal punto di vista istituzionale, ad una scelta di abbandono, da parte dei pubblici poteri, della pretesa autoritativa a favore di una collocazione paritaria degli stessi rispetto ai cittadini. Le "authority" vengono, dunque, a configurarsi quali istanze caratterizzate da un alto grado di elasticità, capaci di instaurare momenti di dialogo fra differenti soggetti dell'ordinamento allo scopo di far scaturire le relative decisioni da una reciproca interazione fra gli interessi pubblici e privati.
Per ciò che riguarda, in particolare, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, istituita dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287, si può, forse, affermare che, nel suo certificato di nascita, siano iscritti non solo il principio della tutela e della garanzia del diritto di iniziativa economica, che trova il suo fondamento nell'articolo 41 della Costituzione, ma anche quei princìpi volti a realizzare uno sviluppo equilibrato delle attività economiche, nonché un alto grado di competitività che costituiscono valori essenziali del Trattato che, nel secolo scorso, ha dato vita ad una delle più elevate e felici intuizioni dell'Europa.
Saranno gli storici, ovviamente, a chiarire se la firma, nel 1957, a Roma, del Trattato che ha istituito quell'unione economica di Stati che, allora, si chiamò Comunità europea, ed oggi Unione europea, abbia, e in quale misura, contribuito al più lungo periodo di pace che l'Europa, salvo alcune locali eccezioni, abbia mai conosciuto. Noi possiamo solo osservare che l'Unione europea è un progetto di cooperazione tra Stati che non ha precedenti e che costituisce un modello di organizzazione sovranazionale che genera diffusa ammirazione. Lo dimostra non solo l'ampio numero di Paesi che sono entrati nell'Unione, ma il fatto che l'esempio europeo sia il punto di riferimento delle iniziative di cooperazione internazionale in America Latina, in Africa, in Asia e rappresenti il sogno evocato per il Medio Oriente. L'Italia, non bisogna mai dimenticarlo, è stata uno dei fondatori, degli ideatori dell'Unione. Oggi, tutto questo sembra naturale, ma quando la decisione fu assunta erano in tanti a contrastarla, timorosi che l'accresciuta concorrenza avrebbe indebolito, non rafforzato, il sistema economico italiano. Ricordando quello che era l'Italia di allora, un Paese a metà tra sviluppo e sottosviluppo, si può affermare che i vantaggi hanno di gran lunga superato i costi e l'allargamento dei mercati, che ne è risultato, ha creato opportunità di crescita che il nostro sistema imprenditoriale ha saputo cogliere, con benefici generalizzati per l'intero Paese. La maggiore concorrenza ha creato nuove imprese, occupazione ed investimenti, non distrutto quello che c'era.
Il riferimento all'Unione europea diventa, quindi, obbligatorio quando si parla di antitrust, dal momento che i suoi obiettivi, la tutela, cioè, della libera concorrenza ed il corretto funzionamento del mercato vengono a coincidere con le finalità che, nel 1957, spinsero i sei Stati fondatori a firmare, a Roma, lo storico Trattato. Non per nulla il comma 2 dell'articolo 1 della legge n. 287 del 1990 ha previsto che l'Autorità abbia l'obbligo di informare la Commissione delle Comunità europee con riguardo a tutte le pratiche lesive della libera concorrenza e che ostacolino o impediscano un libero mercato.
L'Autorità, quindi, fra le istituzioni del nostro Paese, ha avuto, fin dall'origine, il compito di essere pienamente allineata alle migliori pratiche europee. A volte, nei fatti, ne ha anche anticipato l'evoluzione, giacché, fin da subito, è intervenuta in settori affetti da carenza competitiva, con l'obiettivo primario di indurre le imprese a comportamenti più concorrenziali.
Anche se va sempre tenuto presente che vi sono valori e interessi non realizzabili partendo dal mercato e bisognosi, anzi, di essere difesi dall'espansione delle sue regole - dignità della persona, salute (in primo luogo, sui luoghi di lavoro), ambiente hanno bisogno di essere imposti come vincoli al gioco di mercato, perché in più situazioni non hanno operatori forti che li possano tutelare al suo interno -, è, comunque, necessario, per contrastare la mancanza di fiducia nel futuro del nostro sviluppo economico, veicolare nell'opinione pubblica il convincimento che il mercato, inteso come competizione e concorrenza, sia da acquisire nella sua valenza positiva di promotore di efficienza economica ed organizzativa.
Talvolta, la concorrenza va controllata e disciplinata, anche con nuove leggi e regolazioni. La crisi dei mercati finanziari è, in parte, conseguenza dell'accresciuta concorrenza e trae origine dall'assenza di una regolazione efficace sull'emissione dei nuovi strumenti creditizi. L'aumento dei prezzi dell'energia trova una giustificazione nell'accresciuta domanda internazionale, ma anche nelle difficoltà di conciliare la tutela dell'ambiente con una maggiore offerta. L'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari deriva anche da una politica agricola europea più attenta ai redditi che alla produttività e all'efficienza. Si tratta di snodi importantissimi della politica pubblica, rispetto ai quali non siamo pienamente attrezzati a dare risposte univoche. Il dibattito è aperto e le soluzioni non possono essere ideologiche o di parte. La valutazione dei costi e benefici è complessa e, soprattutto, incerta nelle sue conclusioni. In questi frangenti, sentire una pluralità di voci, inclusa l'Autorità, aiuta e contribuisce a raggiungere il consenso.
Anche laddove concorrenza e libero mercato sono la soluzione ottimale, esistono problemi di transizione che vanno affrontati e che, va detto, non sono insormontabili.
I piccoli distributori soffrono della diffusione delle grandi superfici di vendita; le farmacie temono l'ingresso delle vendite; i professionisti che un'esasperata concorrenza metta in discussione il decoro della professione, e così via. La soluzione non è impedire l'innovazione e il progresso, come molti purtroppo chiedono. Occorre, invece, trovare modalità di adeguamento al nuovo che consentano a coloro che restano indietro di continuare a contribuire al benessere e alla crescita del Paese. La solidarietà deve esistere anche nei confronti di coloro che, temporaneamente, soffrono a causa della maggiore concorrenza. Non possiamo e non dobbiamo ignorarli. Allo stesso tempo, però, non dobbiamo bloccare le innovazioni e la crescita. Anche qui la valutazione dei costi e dei benefici è complessa e il dibattito pubblico, non la protesta fine a se stessa, favorisce il raggiungimento di soluzioni condivise.
Infine, occorre rafforzare la sovranità del consumatore! Troppo a lungo i consumatori sono stati ignorati. In molti ambiti è, peraltro, necessaria l'adozione di una moderna legislazione che favorisca i consumatori nel processo di scelta. Per quanto riguarda l'acquisto di beni, la normativa non è inadeguata. Interventi volti a garantire una maggiore informazione e trasparenza sono, invece, necessari nei servizi, soprattutto perché si tratta di settori dove sono prevalenti i contratti di durata e dove il consumatore deve essere messo nelle condizioni di confrontare, al momento dell'acquisto, la validità delle prestazioni promesse. Finora, le possibilità di scelta in questi ambiti sono state modeste e, quindi, non sono stati necessari interventi volti a promuovere la trasparenza delle prestazioni fornite. Se, invece, come è necessario, anche in questi settori la concorrenza deve essere vivace, ecco allora che occorre che il consumatore sia sufficientemente informato riguardo le caratteristiche del servizio che acquista, soprattutto in considerazione delle recenti evoluzioni normative.
Eliminazione della regolazione ingiustificatamente restrittiva, maggiore tutela dei consumatori, solidarietà per i più deboli, attenzione ai possibili trade off con altri interessi di carattere generale, sono tutti elementi da considerare per rilanciare la crescita dell'economia nazionale. Di estrema importanza, anche in questo settore, è il ruolo centrale dello Stato. Trasporti pubblici, smaltimento dei rifiuti, infrastrutture stradali sono ambiti nei quali il nostro Paese è rimasto drammaticamente indietro. Così come nell'istruzione e nella ricerca. Al di là dei risvolti tecnici da risolvere, ciò che è doveroso sottolineare è che, finalmente, sia il merito a prevalere come criterio di individuazione dei progetti, dei fornitori e degli individui da premiare. La data dell'effettiva affermazione di questi princìpi sarà da citare nella cronologia dell'evoluzione del nostro Paese verso la meta della modernità e della democrazia.
In Italia, coloro che si interrogano sul funzionamento del sistema politico-istituzionale da tempo hanno avviato una generale riflessione sul ruolo delle autorità amministrative indipendenti nel quadro di una valutazione complessiva dell'efficienza della pubblica amministrazione e dei suoi costi.
La loro espansione nel nostro ordinamento è avvenuta in modo rapido, attraverso il ricorso ad una disciplina eterogenea, soprattutto a partire dagli inizi degli anni '90. In realtà, alcuni organismi autonomi erano già presenti nel panorama istituzionale (la Consob dal 1974, il Garante per la radiodiffusione e l'editoria dal 1981, l'Isvap dal 1982), ma è soltanto con gli anni '90 che il fenomeno assume quella ampiezza di dimensioni da cui originano le rilevanti funzioni attribuite alla loro competenza.
Due sono i fattori principali che hanno determinato la nascita e lo sviluppo del fenomeno delle autorità amministrative indipendenti: uno esterno ed uno interno. Quello esterno è dovuto all'attivismo comunitario nel settore economico che modifica, in modo radicale, la nostra "Costituzione economica" ed opera una revisione sostanziale delle tradizionali formule organizzative dello Stato. Quello interno è consistito, invece, nella debolezza del sistema politico italiano che, nel corso degli anni '90, ha indotto le compagini governative del tempo a delegare a strutture estranee all'amministrazione statale importanti funzioni che, in precedenza, appartenevano a quest'ultima. Si è voluto, così, garantire una loro gestione "neutrale" che vuol dire qualcosa di più e di diverso rispetto ai concetti di "imparzialità" e di "buon andamento" cui tutti i pubblici uffici, ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione, sono tenuti.
La circostanza che l'Italia sia uscita dall'emergenza politica di quegli anni non significa affatto che l'esperienza delle autorità amministrative indipendenti sia da ritenersi superata o che, necessariamente, debba essere ridimensionata. Anzi, il ruolo di regolamentazione e di protezione esercitato da questi organismi è cresciuto progressivamente nel tempo e si è caratterizzato per il fatto di perseguire non tanto interessi pubblici di natura amministrativa, quanto per il fatto di tutelare imparzialmente gli interessi collettivi coinvolti in settori socialmente rilevanti, interessi sottratti ad una dipendenza di tipo gerarchico dall'esecutivo.
La creazione di autorità amministrative indipendenti appare, quindi, corrispondere, dal punto di vista istituzionale, ad una scelta di abbandono, da parte dei pubblici poteri, della pretesa autoritativa a favore di una collocazione paritaria degli stessi rispetto ai cittadini. Le "authority" vengono, dunque, a configurarsi quali istanze caratterizzate da un alto grado di elasticità, capaci di instaurare momenti di dialogo fra differenti soggetti dell'ordinamento allo scopo di far scaturire le relative decisioni da una reciproca interazione fra gli interessi pubblici e privati.
Per ciò che riguarda, in particolare, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, istituita dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287, si può, forse, affermare che, nel suo certificato di nascita, siano iscritti non solo il principio della tutela e della garanzia del diritto di iniziativa economica, che trova il suo fondamento nell'articolo 41 della Costituzione, ma anche quei princìpi volti a realizzare uno sviluppo equilibrato delle attività economiche, nonché un alto grado di competitività che costituiscono valori essenziali del Trattato che, nel secolo scorso, ha dato vita ad una delle più elevate e felici intuizioni dell'Europa.
Saranno gli storici, ovviamente, a chiarire se la firma, nel 1957, a Roma, del Trattato che ha istituito quell'unione economica di Stati che, allora, si chiamò Comunità europea, ed oggi Unione europea, abbia, e in quale misura, contribuito al più lungo periodo di pace che l'Europa, salvo alcune locali eccezioni, abbia mai conosciuto. Noi possiamo solo osservare che l'Unione europea è un progetto di cooperazione tra Stati che non ha precedenti e che costituisce un modello di organizzazione sovranazionale che genera diffusa ammirazione. Lo dimostra non solo l'ampio numero di Paesi che sono entrati nell'Unione, ma il fatto che l'esempio europeo sia il punto di riferimento delle iniziative di cooperazione internazionale in America Latina, in Africa, in Asia e rappresenti il sogno evocato per il Medio Oriente. L'Italia, non bisogna mai dimenticarlo, è stata uno dei fondatori, degli ideatori dell'Unione. Oggi, tutto questo sembra naturale, ma quando la decisione fu assunta erano in tanti a contrastarla, timorosi che l'accresciuta concorrenza avrebbe indebolito, non rafforzato, il sistema economico italiano. Ricordando quello che era l'Italia di allora, un Paese a metà tra sviluppo e sottosviluppo, si può affermare che i vantaggi hanno di gran lunga superato i costi e l'allargamento dei mercati, che ne è risultato, ha creato opportunità di crescita che il nostro sistema imprenditoriale ha saputo cogliere, con benefici generalizzati per l'intero Paese. La maggiore concorrenza ha creato nuove imprese, occupazione ed investimenti, non distrutto quello che c'era.
Il riferimento all'Unione europea diventa, quindi, obbligatorio quando si parla di antitrust, dal momento che i suoi obiettivi, la tutela, cioè, della libera concorrenza ed il corretto funzionamento del mercato vengono a coincidere con le finalità che, nel 1957, spinsero i sei Stati fondatori a firmare, a Roma, lo storico Trattato. Non per nulla il comma 2 dell'articolo 1 della legge n. 287 del 1990 ha previsto che l'Autorità abbia l'obbligo di informare la Commissione delle Comunità europee con riguardo a tutte le pratiche lesive della libera concorrenza e che ostacolino o impediscano un libero mercato.
L'Autorità, quindi, fra le istituzioni del nostro Paese, ha avuto, fin dall'origine, il compito di essere pienamente allineata alle migliori pratiche europee. A volte, nei fatti, ne ha anche anticipato l'evoluzione, giacché, fin da subito, è intervenuta in settori affetti da carenza competitiva, con l'obiettivo primario di indurre le imprese a comportamenti più concorrenziali.
Anche se va sempre tenuto presente che vi sono valori e interessi non realizzabili partendo dal mercato e bisognosi, anzi, di essere difesi dall'espansione delle sue regole - dignità della persona, salute (in primo luogo, sui luoghi di lavoro), ambiente hanno bisogno di essere imposti come vincoli al gioco di mercato, perché in più situazioni non hanno operatori forti che li possano tutelare al suo interno -, è, comunque, necessario, per contrastare la mancanza di fiducia nel futuro del nostro sviluppo economico, veicolare nell'opinione pubblica il convincimento che il mercato, inteso come competizione e concorrenza, sia da acquisire nella sua valenza positiva di promotore di efficienza economica ed organizzativa.
Talvolta, la concorrenza va controllata e disciplinata, anche con nuove leggi e regolazioni. La crisi dei mercati finanziari è, in parte, conseguenza dell'accresciuta concorrenza e trae origine dall'assenza di una regolazione efficace sull'emissione dei nuovi strumenti creditizi. L'aumento dei prezzi dell'energia trova una giustificazione nell'accresciuta domanda internazionale, ma anche nelle difficoltà di conciliare la tutela dell'ambiente con una maggiore offerta. L'aumento dei prezzi dei prodotti alimentari deriva anche da una politica agricola europea più attenta ai redditi che alla produttività e all'efficienza. Si tratta di snodi importantissimi della politica pubblica, rispetto ai quali non siamo pienamente attrezzati a dare risposte univoche. Il dibattito è aperto e le soluzioni non possono essere ideologiche o di parte. La valutazione dei costi e benefici è complessa e, soprattutto, incerta nelle sue conclusioni. In questi frangenti, sentire una pluralità di voci, inclusa l'Autorità, aiuta e contribuisce a raggiungere il consenso.
Anche laddove concorrenza e libero mercato sono la soluzione ottimale, esistono problemi di transizione che vanno affrontati e che, va detto, non sono insormontabili.
I piccoli distributori soffrono della diffusione delle grandi superfici di vendita; le farmacie temono l'ingresso delle vendite; i professionisti che un'esasperata concorrenza metta in discussione il decoro della professione, e così via. La soluzione non è impedire l'innovazione e il progresso, come molti purtroppo chiedono. Occorre, invece, trovare modalità di adeguamento al nuovo che consentano a coloro che restano indietro di continuare a contribuire al benessere e alla crescita del Paese. La solidarietà deve esistere anche nei confronti di coloro che, temporaneamente, soffrono a causa della maggiore concorrenza. Non possiamo e non dobbiamo ignorarli. Allo stesso tempo, però, non dobbiamo bloccare le innovazioni e la crescita. Anche qui la valutazione dei costi e dei benefici è complessa e il dibattito pubblico, non la protesta fine a se stessa, favorisce il raggiungimento di soluzioni condivise.
Infine, occorre rafforzare la sovranità del consumatore! Troppo a lungo i consumatori sono stati ignorati. In molti ambiti è, peraltro, necessaria l'adozione di una moderna legislazione che favorisca i consumatori nel processo di scelta. Per quanto riguarda l'acquisto di beni, la normativa non è inadeguata. Interventi volti a garantire una maggiore informazione e trasparenza sono, invece, necessari nei servizi, soprattutto perché si tratta di settori dove sono prevalenti i contratti di durata e dove il consumatore deve essere messo nelle condizioni di confrontare, al momento dell'acquisto, la validità delle prestazioni promesse. Finora, le possibilità di scelta in questi ambiti sono state modeste e, quindi, non sono stati necessari interventi volti a promuovere la trasparenza delle prestazioni fornite. Se, invece, come è necessario, anche in questi settori la concorrenza deve essere vivace, ecco allora che occorre che il consumatore sia sufficientemente informato riguardo le caratteristiche del servizio che acquista, soprattutto in considerazione delle recenti evoluzioni normative.
Eliminazione della regolazione ingiustificatamente restrittiva, maggiore tutela dei consumatori, solidarietà per i più deboli, attenzione ai possibili trade off con altri interessi di carattere generale, sono tutti elementi da considerare per rilanciare la crescita dell'economia nazionale. Di estrema importanza, anche in questo settore, è il ruolo centrale dello Stato. Trasporti pubblici, smaltimento dei rifiuti, infrastrutture stradali sono ambiti nei quali il nostro Paese è rimasto drammaticamente indietro. Così come nell'istruzione e nella ricerca. Al di là dei risvolti tecnici da risolvere, ciò che è doveroso sottolineare è che, finalmente, sia il merito a prevalere come criterio di individuazione dei progetti, dei fornitori e degli individui da premiare. La data dell'effettiva affermazione di questi princìpi sarà da citare nella cronologia dell'evoluzione del nostro Paese verso la meta della modernità e della democrazia.