Il Presidente della Camera dei deputati Gianfranco Fini

Signor Presidente dell'Isle, Signor Segretario Generale dell'Isle, Signore e Signori!

E' con vivo piacere che partecipo alla manifestazione conclusiva del ventesimo corso della Scuola di scienza e tecnica della legislazione.

Nel corso di questi venti anni l'ISLE ha avuto l'indiscusso merito di formare numerose generazioni di funzionari dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche e private interessati allo studio delle tecniche e dei metodi per una più corretta elaborazione dei testi normativi.

Un compito, quello assolto dal qualificato corpo docente dell'Isle, sempre più apprezzato grazie alla crescente consapevolezza, maturata anche in Italia, che, a fronte della complessità del fenomeno della legislazione, il valore dell'idea della "chiarezza" delle leggi debba rimanere imperituro.

Questione, questa, assai antica che risale, niente di meno, che ai tempi dell'ampia compilazione giustinianea che registrò l'interscambio tra giuristi, tecnici della legislazione e potere politico assoluto per garantire l'accessibilità del linguaggio attraverso un adeguato riordino della normazione.

Da allora la "battaglia" contro il fenomeno delle leggi ambigue, contraddittorie, redatte in modo non chiaro, ha attraversato l'intero corso della storia, assumendo oggi, ancora più di ieri, un valore centrale a difesa del principio della certezza del diritto.

Indubbiamente, aver fatto, soprattutto in epoca illuministica, dell'immediata comprensibilità e conoscibilità il pregio maggiore delle leggi significa aver svalutato l'opera del giudice e dello scienziato, chiamati entrambi, in seconda battuta, ad interpretare le norme, dando a queste quella concreta ragione, chiarezza ed ordine che ben possono fare difetto in sede di elaborazione legislativa.

L'affermazione di un modello di legislazione basato sulla semplicità della formulazione tecnica della norma generale ed astratta, non può, dunque, esaurire le tensioni profonde di una società, come quella contemporanea, dominata dalla crescente esigenza di adeguare lo strumento legislativo alle nuove e più complesse dinamiche storico-sociali.

Tuttavia, oggi, l'incontrollata proliferazione di norme, per lo più di dettaglio, si configura come una grande questione politico-istituzionale, che caratterizza, in questa fase storica, l'evoluzione dei sistemi democratici, ponendosi come punto critico nel rapporto tra Stato e cittadini, tra sfera pubblica e sfera privata.

L'"inflazione" legislativa e la conseguente disorganicità delle legislazioni, sebbene rappresentino, nel contesto delle economie più avanzate, un indubbio fenomeno da contrastare, riflettono, però, la tendenza degli ordinamenti giuridici e, con essa, dei poteri pubblici, ad allargarsi ai più vasti settori della società.

Il problema della crisi della qualità della legge non va allora considerato soltanto sotto il profilo del ricorso sistematico allo strumento della legge ordinaria ogniqualvolta occorra disciplinare anche specifiche questioni giuridiche. Esso si evidenzia soprattutto quando la decisione legislativa è sorretta da interessi politici di natura compromissoria che si manifestano, volutamente, attraverso l'ambiguità semantica o sintattica del testo, autentica "condicio sine qua non" per l'approvazione della legge stessa.

Ecco, quindi, che la profanazione della certezza del diritto avviene non tanto ad opera di un aumento esponenziale della produzione legislativa, quanto ad opera di quelle formulazioni tecniche giuridiche equivoche, oppure generiche, che, laddove non dipendano dalla scarsa professionalità di chi le elabora, nascondono spesso il deliberato intento politico di non adeguare il modo di legiferare alle ragionevoli esigenze di ordine finalistico.

Da queste riflessioni si capisce, pertanto, come il ruolo della cosiddetta "legistica" o tecnica della legislazione, nell'ambito del processo formativo della legge, sia un ruolo unicamente preordinato a ricercare gli strumenti e le formule giuridiche più adatte per la realizzazione della nuova disciplina giuridica da introdurre nell'ordinamento nel modo più chiaro, più semplice, più sistematico e di più facile reperimento.

E' altrettanto vero che una legge infelicemente formulata non può mai dirsi una buona legge, una legge ben redatta non è sempre una buona legge: si può, infatti, scrivere in modo chiaro un concetto del tutto assurdo sul piano logico e su quello giuridico.

Pertanto, anche sulla "virtù" della chiarezza c'è, poi, bisogno di intenderci, giacché esiste una chiarezza per il cittadino medio e c'è un diverso e più sofisticato livello di chiarezza che vale, invece, per gli esperti, per gli utenti del diritto, rispetto ai quali si afferma, piuttosto, un'istanza di precisione del dettato normativo.

Sennonché, chiarezza e precisione risultano spesso inconciliabili: per fare un esempio, una legge infarcita di vocaboli, locuzioni tecniche, sarà forse precisa, ma certamente non è chiara; e lo stesso accade nelle ipotesi, tutt'altro che chiare, in cui il legislatore opera un rinvio ad altre fonti normative obbedendo ad un criterio di economia che, però, abbassa il tasso di comprensibilità dei suoi enunciati.

Sono considerazioni che impongono al Presidente della Camera dei deputati di ricordare come qui esista, dal 1997, un apposito organo parlamentare, il Comitato per la legislazione, che si esprime in merito al rispetto dei princìpi di omogeneità, semplicità, chiarezza, proprietà della formulazione, oltreché in riferimento alla valutazione circa l'efficacia delle misure predisposte per la semplificazione ed il riordino.

Si tratta ora di riaffermare il valore tecnico-giuridico di questo importante organo di consulenza istruttoria nella consapevolezza della necessità di una più stretta connessione tra la fattibilità della norma e la sua formulazione, tra la semplificazione procedimentale e la codificazione dei vari settori dell'ordinamento, il tutto come pre-condizione per una effettiva salvaguardia del principio democratico e per un riavvicinamento dei cittadini al potere pubblico.

Del resto, sul versante governativo molto si sta facendo in termini di sviluppo delle politiche di razionalizzazione del sistema normativo.

E' di questi giorni, ad esempio, la notizia che, in futuro, nessun atto normativo del Governo potrà essere esaminato dal Consiglio dei Ministri se non sarà corredato da esaustive relazioni tecniche tra cui quella relativa all'analisi di impatto della regolamentazione, la cosiddetta "AIR", da utilizzare non tanto come elemento a supporto e giustificazione a posteriori delle scelte effettuate, quanto piuttosto come espressione di un'analitica valutazione preventiva in fase di progettazione normativa.

Credo che sarebbe interessante, a mio avviso, che, sul versante propriamente parlamentare, si completasse il processo di verifica normativa attraverso l'accompagnamento all'AIR iniziale di una identica attività svolta da adeguate strutture tecnico-amministrative, interne al Parlamento, in grado di elaborare un'AIR relativa alle modifiche normative intervenute nel corso del processo di decisione parlamentare.

E' un piccolo contributo, questo, che potrebbe inserirsi in quel filone di iniziative che ruotano intorno alla questione centrale della "qualità" della legislazione, questione che non può rimanere isolata se si intende realmente perseguire la finalità di una normazione adeguata ai criteri e agli standard europei.